縣改市，縣改區(qū)，“縣制”危機(jī)還是“新型城鎮(zhèn)化”

    沉寂16 年之后，“縣改市”借“新型城鎮(zhèn)化”之名，再次高歌猛進(jìn)，大有卷土重來之勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至少有138個(gè)縣醞釀撤縣設(shè)市，廣東、貴州、云南和陜西4 省就有60 多個(gè)縣提出撤縣設(shè)市。

    “這是典型的政績沖動，與加大縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略意圖背道而馳。對其中的胡作非為如不明令禁止，耽誤發(fā)展不說，還會嚴(yán)重沖擊農(nóng)村社會穩(wěn)定。”中國人民大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究小組負(fù)責(zé)人彭真懷嚴(yán)詞指責(zé)。

    “縣改市”會不會重新啟動雖然仍未可知，但過多的縣改為市或區(qū)，將沖擊以縣制為基礎(chǔ)的治理制度，這不僅會造成虛假城市化，更會為中國未來發(fā)展埋下無可挽救的隱患。

    “縣改市” 出政績

    上世紀(jì)八、九十年代，縣域經(jīng)濟(jì)迅速壯大，相應(yīng)地要求行政權(quán)力和管轄范圍擴(kuò)張升級，縣升格為市一度成為切實(shí)可行而又風(fēng)光無限的擴(kuò)張模式。

    僅1994 年-1996 年間，全國共有95 個(gè)“縣改市”，其中，江蘇、山東、浙江等省“縣改市”較為突出，江蘇蘇南的縣基本都升級為市。

    對于縣級單元來說，“縣改市”之后可獲得更高的稅收返還比例、城市維護(hù)建設(shè)稅等收入，還可以得到更多的建設(shè)用地指標(biāo)、工業(yè)項(xiàng)目、水資源占用量等好處，在當(dāng)時(shí)客觀上這也符合中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。事實(shí)證明，改市之后，江蘇、山東、浙江等省的縣域經(jīng)濟(jì)也得到了快速發(fā)展，每年的全國百強(qiáng)縣排行榜基本都被這三個(gè)省占據(jù)。

    “在特定時(shí)期，縣改市不失為一條有效的發(fā)展道路。”國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家認(rèn)為，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，就需要給中小城市放權(quán)，讓他們有擴(kuò)張和發(fā)展的欲望。如果一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，城市規(guī)劃面積到位，財(cái)政收入達(dá)到一定的水平，人口聚集達(dá)到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以變成市，使農(nóng)民就地變成市民。

    然而這一輪的“縣改市”風(fēng)潮，被中央政府1997 年緊急叫停。彭真懷研究認(rèn)為，中央之所以這么做，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)很多地方盲目追求縣改市，沖擊了縣制為主要特色的傳統(tǒng)行政管理系統(tǒng)，造成很多縣級市出現(xiàn)“虛假城市化”弊病，比如市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊等等。

    “現(xiàn)在這些老毛病又發(fā)作了，簡單把縣一撤了之，搞硬生生的‘拉郎配’，甚至農(nóng)民‘被上樓’，背離了新型城鎮(zhèn)化的初衷。”他說。

    如何釋放縣域經(jīng)濟(jì)的活力一直是行政區(qū)劃改制的中心議題，不可否認(rèn)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣無疑是城鎮(zhèn)化的下一個(gè)增長點(diǎn)。“但我們要對新型城鎮(zhèn)化重新理解，不能走入誤區(qū)，甚至走向反面。”彭真懷表示。

    幾種類型的縣改區(qū)后的不同發(fā)展情況

    第一種：京滬強(qiáng)縣改區(qū)。

從待遇來看進(jìn)步不大，嘉定縣人和嘉定區(qū)人都可以享受上海高考，崇明縣人目前也是享受上海高考的，而且戶口遷徙方面區(qū)別也不大。但并為區(qū)后，城市化進(jìn)程快得多，90年代的上海各縣在人均水平上比起蘇南各縣并無優(yōu)勢，綜合實(shí)力還明顯遜一籌，但如今嘉定在民富上，對昆山江陰基本上已經(jīng)是橫掃狀態(tài)。

第二種：京滬弱縣改區(qū)。

比如北京幾個(gè)遠(yuǎn)郊縣改區(qū)，雖然目前仍然較弱，但對當(dāng)?shù)乩习傩找彩怯泻锰幍模?dāng)然，最大的好處，也就是高考優(yōu)勢，和縣改區(qū)沒什么關(guān)系，密云縣或者密云區(qū)，高考待遇是一樣的。

第三種：省會弱縣改區(qū)。

最典型的是江寧并入南京。江寧并入南京后，科教文衛(wèi)各方面發(fā)展極快，已經(jīng)是南京副中心，多條地鐵即將通向江寧。整個(gè)江寧區(qū)盡管民富數(shù)據(jù)一般，但比起并區(qū)前進(jìn)步已經(jīng)很大，而且還沒考慮到江寧人房產(chǎn)的明顯提高。當(dāng)然江寧部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)區(qū)如今還是比較薄弱的，但比起以前進(jìn)步也不小。

第四種：省會強(qiáng)縣改區(qū)。

蕭山并入杭州前盡管也是強(qiáng)縣，但也就是全國8~12名左右的強(qiáng)縣，和蘇南各縣比起來毫不突出，大部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和民富指標(biāo)落后于常熟等蘇南強(qiáng)縣。如今的蕭山，雖然不是杭州環(huán)城縣，縣城距離杭州40公里，但無論是先劃入杭州組建的濱江區(qū)（蕭山幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)先期劃入杭州），還是蕭山區(qū)整體，都有著很大/較大進(jìn)步。如今的蕭山，在互聯(lián)網(wǎng)總量，私家車總量，金融機(jī)構(gòu)存款總量上，對蘇南各縣基本呈橫掃的局面，人均水平介于江陰和昆山之間，總量則高居第一。如今的蕭山，在浙江地區(qū)的優(yōu)勢極為明顯，而且蕭山的城市化進(jìn)程也很快，靠近杭州的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，蕭山中心城區(qū)，先劃入濱江區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展的都很不錯(cuò)。蕭山縣城老底子雖然還可以但不算太強(qiáng)，但如今的城建也是突飛猛進(jìn)的。蕭山國際機(jī)場，蕭山國家級開發(fā)區(qū)也都很強(qiáng)。

另外一個(gè)是番禺花都，特別是很強(qiáng)的番禺并入廣州，各方面得到了快速發(fā)展，廣州給番禺也帶來了地鐵。當(dāng)然廣州的房價(jià)不是很虛高，所以對番禺的拉動也不是太大。